Una delle riforme del PNRR dalle conseguenze meno discusse è quella legata all’introduzione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti. L’importanza della riforma è attestata dalla previsione di una milestone specifica (la M1C1-73bis) inserita nella più generale riforma del Codice dei Contratti. La qualificazione nelle intenzioni “costituisce uno strumento essenziale per migliorare l’efficienza, l’efficacia e la rapidità dei processi relativi al ciclo di vita dei contratti, garantendo al contempo la trasparenza e la correttezza degli appalti pubblici”[1].
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L’attenzione si è concentrata, come spesso capita, prevalentemente sugli aspetti formali legati al nuovo sistema: i requisiti, le modalità di dimostrazione e mantenimento del possesso dei requisiti, le formule di assegnazione dei punteggi. Si è discusso molto meno delle effettive implicazioni organizzative di questo sistema e della loro congruità rispetto a come sono tradizionalmente gestiti gli appalti pubblici.
Sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, il SOS
Si fa qui riferimento alla figura della “struttura organizzativa stabile” (SOS). L’allegato II.4 del Codice agli articoli 4 e 6 prevede che per “potere essere ammesse alla procedura di qualificazione per la progettazione e l’affidamento” di lavori, servizi e forniture le Amministrazioni abbiano presente all’interno del “proprio organigramma di un ufficio o struttura stabilmente dedicati alla progettazione e agli affidamenti”. Tale requisito si estende anche alla fase di esecuzione laddove l’art. 8 c.4 dell’Allegato include tra i requisiti la “presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in materia di contratti pubblici e di sistemi digitali”.
La SOS secondo ANAC[2] deve quindi:
- essere formalizzata ovvero prevista nell’organigramma dell’ente;
- avere attribuita una funzione in tema di progettazione tecnico-amministrativa, affidamento o esecuzione;
- operare stabilmente nel tempo, non deve quindi avere carattere temporaneo.
Ciascun ente al suo interno può avere una o più SOS articolando quindi la gestione dei processi di acquisto e investimenti per ambiti diversi (lavori, servizi e forniture) o per funzioni. Questo modello organizzativo trova una buona corrispondenza in ambito lavori dove l’ufficio tecnico tradizionalmente concentra le funzioni di progettazione, affidamento ed esecuzione. Le figure coinvolte – progettista, verificatore, responsabile del procedimento (progetto), collaudatore, responsabile della sicurezza, direzione lavori – le loro competenze e attività sono disciplinate nel dettaglio e in alcuni casi si assommano direttamente nella figura del RUP.
I nodi del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti
Più problematica appare l’applicazione in ambito servizi per due ordini di motivi. Negli enti locali la funzione acquisti talvolta è ancora decentrata, cioè in capo ai singoli settori / direzioni, in tutto o al di sotto di certe soglie. Anche laddove è stato costituito un ufficio gare, data la varietà degli oggetti d’acquisto, esso tende a concentrare la propria attività nella gestione dell’affidamento: predisposizione della piattaforma digitale, gestione del seggio di gara, nomina della commissione giudicatrice, svolgimento delle verifiche e controlli, predisposizione della proposta di aggiudicazione. La progettazione sia di tipo tecnico, per l’ovvio motivo che è il richiedente ad avere le competenze tecniche in materia e data la numerosità degli ambiti di affidamento, ma spesso anche di tipo amministrativo, stesura del disciplinare, resta in capo al singolo settore. Stesso dicasi per l’esecuzione, laddove il RUP risieda (cosa che il nuovo Codice espressamente prevede) nell’unità responsabile di spesa.
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Il caso delle aziende sanitarie
Nelle aziende sanitarie la funzione acquisti è sempre prevista, tradizionalmente in capo al provveditorato / economato a cui fa sempre capo la figura del RUP. La progettazione vede però coinvolti altre unità sia di staff, ma anche le direzioni sanitarie. Non a caso la FAQ E.4 espressamente consente agli enti del SSN di conteggiare anche i sanitari nella SOS per cui è possibile conteggiare per afferenza funzionale persone coinvolte nei processi di acquisto, ma “distribuite” all’interno delle aziende.
Questo “scollamento” è stato gestito essenzialmente in logica adempimentale. Ovvero come conteggiare le unità di personale coinvolte nei processi di acquisto ai fini della qualificazione o andando a creare in organigramma la struttura. Molto poco si è fatto, a parere di chi scrive, nel cercare delle soluzioni sostanziali nella gestione degli acquisti che portino a un reale cambiamento e qualificazione della funzione. In cui per qualificazione non si intende “semplicemente” la frequentazione di corsi di formazione, ma sul riconoscimento del ruolo dei responsabili degli acquisti e loro professionalizzazione.
Acquisti pubblici e sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti
Il modello della SOS sembra spingere verso una forte centralizzazione delle procedure. Ma la centralizzazione ha senso laddove ha la funzione di razionalizzare / accorpare gli acquisti comuni a più settori, riducendo le sovrapposizioni e a gestire in modo più professionale i processi di acquisto.
Sotto il primo dell’aggregazione ormai i principali servizi / forniture di carattere trasversale (ad esempio le pulizie, le utenze, il facility management, l’acquisto di cancelleria, postazioni informatiche, fornitura di mezzi ecc.), nonché i principali servizi (illuminazione pubblica, ristorazione) sono già oggetto di obblighi di centralizzazione a livello sovra-aziendale da parte dei soggetti aggregatori (Consip e i soggetti aggregatori regionali). I servizi pubblici a rilevanza economica (es. sosta, trasporto scolastico, raccolta rifiuti…) quando non sono affidati in appalto, sono gestiti da società partecipate. Restano fuori tutti gli affidamenti specifici ai singoli settori, in primis nell’area sociale, scuola, cultura.
Per quel che riguarda il secondo aspetto, quello della professionalizzazione, la presenza di mercati elettronici (in primis il MEPA), la digitalizzazione del processo di acquisto attraverso l’obbligo al ricorso alle piattaforme per acquisti superiori a 5.000€ “blinda” in qualche modo i percorsi amministrativi rendendone più semplice la gestione “diffusa” all’interno di un ente.
L’evoluzione dell’ufficio acquisti nel settore pubblico
Questo significa che una struttura centralizzata per la gestione degli acquisti non abbia più senso? La risposta a questa domanda è sì, se si continuerà ad interpretare il suo ruolo in modo tradizionale, schiacciato sull’operatività amministrativa (controllo di documenti di gare redatti dalle strutture richiedenti, predisposizione piattaforma, controlli sulle offerte, gestione della procedura). Con la digitalizzazione e l’avvento dell’intelligenza artificiale i controlli e la gestione delle procedure sono / saranno sempre più automatizzabili e “verificabili”. Un’unica struttura deputata a queste attività, non adeguatamente staffata, può costituire un collo di bottiglia alle attività senza portare un vero valore aggiunto. In questo senso meglio avere strutture all’interno dei singoli settori (che possono anche riportare funzionalmente all’ufficio acquisti).
L’ufficio acquisti per potere avere senso deve re-interpretare il proprio ruolo in ottica strategica di supporto alla programmazione, alla progettazione e all’esecuzione ed eventualmente al raggiungimento di accordi con altri enti per aggregare la domanda a livello sovra-aziendale. Il modello della SOS per avere senso in un modo in cui il procurement si sta digitalizzando necessita una reinterpretazione e deve diventare un fattore di cambiamento sostanziale di rimessa in discussione di modelli e prassi consolidate.
Note
[1] Circolare n. 279 del 18 novembre 2024 del Ministro per le infrastrutture e i trasporti
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[2] FAQ n. E.1
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