appunti sul D.L. 116/2025 in materia di rifiuti e di bonifica dell’area

Introduzione

Il decreto-legge in esame (Disposizioni urgenti per il contrasto alle attività illecite in materia di rifiuti, per la bonifica dell’area denominata Terra dei fuochi, nonché in materia di assistenza alla popolazione colpita da eventi calamitosi) intende assicurare il contrasto delle attività illecite in tema di rifiuti, che interessano in particolare le aree della c.d. “Terra dei fuochi”.

La situazione di inquinamento ambientale risulta, infatti, più grave nelle suddette aree, sia per le 33.000 tonnellate circa di rifiuti urbani e speciali presenti in superficie, sia per le bonifiche da effettuare nelle porzioni del sottosuolo dei terreni che, negli anni Ottanta e Novanta, sono stati oggetto di sversamenti di rifiuti provenienti da tutto il territorio nazionale, attraverso il traffico illegale gestito dalla criminalità.

Il territorio interessato è rappresentato da 90 Comuni in provincia di Napoli e Caserta, con elevati livelli di rischio per la salute dei cittadini presenti in tutti i Comuni.

Le esigenze di ordine, di sicurezza pubblica e di tipo ambientale sottese al provvedimento sono, altresì, riconducibili al fenomeno dei roghi tossici: gli incendi sprigionano nubi di fumo nero con elevato pericolo di rilascio di diossine, oltre a provocare allarme sociale.

Le modifiche al D.Lgs. n. 152/2006

Circa la disciplina dei rifiuti, viene riorganizzata la tutela penale dell’ambiente in relazione alle condotte di abbandono di rifiuti: il decreto-legge ipotizza tre livelli progressivi di offesa, cui corrispondono tre distinti reati.

Il primo reato (abbandono di rifiuti non pericolosi: art. 255, comma 1, TUA), che resta una contravvenzione, punisce il mero abbandono di rifiuti con sanzioni, tuttavia, più severe di quelle previgenti. L’intervento si completa con la previsione di una fattispecie soggettivamente qualificata (titolari di imprese e responsabili di enti), punita sempre a titolo di contravvenzione ma con una sanzione più elevata.

Il secondo reato (abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari: art. 255-bis TUA), a natura delittuosa, punisce con la reclusione da 6 mesi a 5 anni chiunque, in violazione di determinate disposizioni del TUA, abbandona o deposita rifiuti non pericolosi ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee se:

a) dal fatto deriva pericolo per la vita o l’incolumità delle persone ovvero pericolo di compromissione o deterioramento delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna;

b) il fatto è commesso in siti contaminati o potenzialmente contaminati o comunque sulle strade di accesso ai predetti siti e relative pertinenze. Anche con riferimento a tale ipotesi, è previsto un aggravamento di pena in relazione alla qualità soggettiva degli autori che siano titolari di imprese o responsabili di enti.

Il terzo reato (abbandono di rifiuti pericolosi: art. 255-ter TUA), anch’esso a natura delittuosa, è configurabile quando l’abbandono avvenga in violazione di determinate disposizioni extrapenali, prevedendosi altresì un aumento di pena laddove si verifichino le conseguenze del pericolo per la vita o l’incolumità delle persone, del pericolo di compromissione o deterioramento degli elementi essenziali dell’ecosistema, ovvero l’abbandono medesimo avvenga in siti contaminati o potenzialmente tali (aggravamento di pena in relazione alla qualità soggettiva degli autori che siano titolari di imprese o responsabili di enti).

Ulteriori interventi riguardano la gestione non autorizzata di rifiuti (art. 256 TUA). Essi sono preordinati a trasformare gli attuali illeciti in delitti (sia quanto alla gestione non autorizzata di rifiuti sia quanto alla realizzazione e gestione di una discarica abusiva), con le modifiche conseguenti dal punto di vista delle misure di sicurezza patrimoniali e delle sanzioni amministrative accessorie.

Il decreto-legge reca, inoltre, disposizioni modificatrici della fattispecie di reato concernente la combustione illecita di rifiuti (art. 256-bis TUA), mediante la previsione di un più grave trattamento sanzionatorio laddove si verifichino le conseguenze del pericolo per la vita o l’incolumità delle persone, del pericolo di compromissione o deterioramento degli elementi essenziali dell’ecosistema, ovvero la combustione avvenga in siti contaminati o potenzialmente tali.

Analogo inasprimento del trattamento sanzionatorio, attraverso la sostituzione della contravvenzione con il delitto, è attuato con riferimento alla spedizione illegale dei rifiuti (art. 259 TUA).

Si è, poi, prevista un’aggravante speciale (art. 259-bis TUA) quando i fatti sono commessi nell’ambito di un’impresa o comunque di un’attività organizzata.

Va, infine, evidenziata l’introduzione della corrispondente ipotesi colposa per tutti i casi in cui la fattispecie contravvenzionale, prima vigente, sia stata trasformata in delitto (art. 259-ter TUA).

Quanto invece ai principali interventi sul terreno amministrativo, si prevede, anzitutto, una modifica in riferimento all’Albo nazionale dei gestori ambientali (art. 212, comma 19-ter, TUA). Nell’ottica di disincentivare condotte illecite da parte di imprese professioniste del trasporto che subirebbero forti limitazioni o esclusioni rispetto all’esercizio dell’attività di trasporto, viene contemplata una sanzione amministrativa accessoria per le imprese di trasporto iscritte all’Albo degli autotrasportatori per conto terzi di cui alla L. n. 298/1974. Invero, laddove le predette imprese commettano una delle violazioni previste dal titolo VI della parte quarta del TUA, risulteranno destinatarie sia delle sanzioni previste per ciascuna violazione, sia della sanzione della sospensione, dall’Albo nazionale delle persone fisiche e giuridiche che esercitano l’autotrasporto di cose per conto terzi, da 15 giorni a 2 mesi. In caso di reiterazione delle violazioni o di recidiva, si applicherà la sanzione accessoria della cancellazione dall’Albo nazionale con divieto di reiscrizione prima che siano trascorsi 2 anni.

Viene, inoltre, ipotizzata la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente, quando il reato considerato è commesso attraverso l’uso di veicoli a motore (art. 255 TUA).

È, altresì, sanzionata la condotta di abbandono o deposito di piccoli rifiuti posta in essere fuori dalla strada, con o senza l’impiego di veicoli, o sulla strada dai pedoni (art. 255, comma 1-bis, TUA). Si tratta dei rifiuti da prodotti da fumo e dei rifiuti di piccolissime dimensioni, il cui abbandono comporta una sanzione pecuniaria del pagamento di una somma da 80 euro a 320 euro. L’accertamento delle violazioni può avvenire anche mediante l’ausilio delle immagini riprese dagli impianti di videosorveglianza; il procedimento volto all’applicazione della sanzione pecuniaria è affidato al Sindaco del Comune in cui è stata commessa la violazione.

Le modifiche al codice penale e al codice di procedura penale

Gli interventi di diritto sostanziale sono finalizzati a realizzare due obiettivi: il primo è quello di arricchire il catalogo dei reati ostativi all’applicazione dell’istituto della particolare tenuità del fatto (art. 131-bis c.p.); il secondo è di prevedere, anche per le ipotesi codicistiche relative ai “rifiuti”, gli inasprimenti sanzionatori connessi agli eventi di pericolo sopra citati.

Riguardo al diritto processuale, si rende applicabile l’istituto dell’arresto in flagranza differita ad una serie di reati (inquinamento ambientale, morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale, disastro ambientale, traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività, attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari, abbandono di rifiuti pericolosi, attività di gestione di rifiuti non autorizzata, combustione illecita di rifiuti, traffico illecito di rifiuti), di significativo disvalore penale, diretti ad offendere il bene giuridico ambiente (art. 382-bis c.p.p.).

Le operazioni sotto copertura e le misure di prevenzione

È stato ampliato il novero dei reati, contemplati nell’art. 9L. n. 146/2006, cui può applicarsi l’istituto eccezionale della tecnica investigativa speciale delle operazioni sotto copertura, includendo così tutte quelle ipotesi di illecito ambientale ritenute di particolare disvalore penale.

Segnatamente, sono stati aggiunti i reati di inquinamento ambientale, di morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale, di disastro ambientale, di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività, di abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari, di abbandono di rifiuti pericolosi, di attività di gestione di rifiuti non autorizzata, di combustione illecita di rifiuti e di traffico illecito di rifiuti: queste fattispecie rappresenterebbero “reati-spia” dell’operatività di gruppi criminali organizzati.

È stato, d’altro canto, esteso il catalogo di reati per i quali può essere disposta, ai sensi dell’art. 34D.Lgs. n. 159/2011, la misura di prevenzione dell’amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende, includendovi pure alcune ipotesi di illeciti penali in materia di rifiuti.

Le modifiche al D.Lgs. n. 231/2001 e al codice della strada

Si è intervenuti sul D.Lgs. n. 231/2001, sulla responsabilità da reato dell’ente, segnatamente sull’art. 25-undecies, dedicato ai reati ambientali, in termini corrispondenti, e conseguenti, alle modifiche sul piano della legge penale sostanziale.

Su altro versante, si segnalano modifiche al codice della strada. Nello specifico, è sanzionata la condotta di chi insudicia o imbratta la strada o le sue pertinenze con oggetti diversi dai rifiuti (escludendo le ipotesi di occupazione abusiva), nonché la condotta di chi deposita o getta piccoli rifiuti non pericolosi sulla strada, dai veicoli in sosta o in movimento (art. 15CdS).

Le attività di prevenzione e di repressione

Si introduce la possibilità, nell’ambito delle attività investigative e di accertamento delle violazioni previste da specifiche disposizioni, di avvalersi dei dati contenuti nella Carta nazionale dell’uso del suolo dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA: D.Lgs. n. 74/2018).

Si tratta di un sistema oggettivo, uniforme e georeferenziato, che consente l’identificazione di poligoni di uso agricolo e non agricolo, la valutazione di variazioni morfologiche e chimico-fisiche del suolo, il monitoraggio di abbandoni, urbanizzazioni irregolari, l’evoluzione delle aree boschive, la mappatura di suoli inutilizzati o degradati da recuperare, nonché la verifica di conformità degli usi del suolo agli aiuti della politica agricola comune (PAC). La possibilità di sovrapporre nel tempo le immagini contenute nella Carta permette non solo l’individuazione di fenomeni di degrado, ma anche la datazione degli stessi, requisito fondamentale ai fini della responsabilità penale e amministrativa.

La “Terra dei fuochi”: ripristino ambientale e bonifica

Il provvedimento in discorso individua le misure urgenti per il finanziamento dell’attività di ripristino ambientale e bonifica nella “Terra dei fuochi”: viene così autorizzata la spesa di 15 milioni di euro per l’anno 2025, ai fini della realizzazione degli interventi attribuiti al Commissario unico (di cui all’art. 10, comma 5, D.L. n. 25/2025, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 69/2025), ivi compresi quelli di rimozione dei rifiuti abbandonati in superficie; si dispone l’attribuzione al Commissario unico dei poteri inerenti alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti, e al ripristino dello stato dei luoghi, nonché all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate; si attribuiscono al Commissario unico, in materia di bonifica dei siti contaminati, i poteri di diffida del responsabile e di successiva attuazione d’ufficio degli interventi necessari; si prevede che, fra i poteri attribuiti al Commissario unico, sia compresa l’azione di rivalsa e di recupero delle somme spese nei confronti dei responsabili individuati.

Gli eventi calamitosi e meteorologici

Viene consentita l’erogazione del contributo per l’autonoma sistemazione ai soggetti evacuati in conseguenza di gravi eventi calamitosi anche nelle more del completamento delle procedure di presentazione delle domande per il contributo per la ricostruzione (art. 22-ter, comma 1, D.L. n. 4/2022, convertito dalla L. n. 25/2022).

Quanto, da ultimo, alla proroga fino al 31 dicembre 2025 dello stato d’emergenza per eccezionali eventi meteorologici verificatisi a partire dal 15 settembre 2022 nella Regione Marche, essa deriva dall’esigenza di proseguire, in regime emergenziale, gli interventi necessari per il superamento del contesto di criticità (art. 8-bis, comma 1, D.L. n. 76/2024, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 111/2024).

Conclusioni

Il problema di fondo resta quello della certezza (o concreta probabilità) dell’applicazione della pena, poiché – come notava Mantovani – l’impunità di troppi colpevoli ne svilisce l’effetto intimidativo e perché la sua esecuzione, oggi considerata un accessorio, è una base su cui poggia la credibilità della legge penale.

Nel nostro Paese ormai la pena è incerta, tardiva, virtuale e, comunque, mai interamente espiata. La sua capacità di orientamento culturale dei consociati verso certi valori ed i conformi tipi di comportamento comune dipende dall’autorità morale che il sistema giuridico possiede nella società e, quindi, dalla percezione della giustizia della pena, sia in astratto, sia nella sua indiscriminata applicazione concreta; dalla fiducia nell’integrità morale del potere politico e giudiziario; dalla riprovazione morale e sociale, ferma e senza ambiguità, verso il delitto che è sempre un male.

Possiamo allora seriamente sostenere che oggi in Italia – dove, peraltro, si è recentemente introdotto un terzo comma nell’articolo 9 della Costituzione, secondo cui la Repubblica tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni – la pena ha capacità di orientamento culturale e civico?

Riferimenti normativi:

D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152

Art. 25 undeciesD.Lgs. n. 231/2001

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