limitata a casi ribasso eccessivo

Il tema della verifica dell’anomalia nelle gare pubbliche è da sempre uno dei più discussi nell’ambito del diritto amministrativo degli appalti: si tratta di un controllo limitato ai casi di effettivo sospetto di ribasso eccessivo. Focus del Dott. Luca Leccisotti.

Introduzione: il quadro normativo sulla verifica dell’anomalia dell’offerta

Il tema della verifica dell’anomalia nelle gare pubbliche è da sempre uno dei più discussi nell’ambito del diritto amministrativo degli appalti. Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023) ha confermato l’impostazione normativa già presente nel previgente D.lgs. 50/2016, stabilendo all’articolo 108, comma 1 che la verifica della congruità dell’offerta non è automatica, ma può essere attivata solo in presenza di elementi specifici che facciano apparire l’offerta anormalmente bassa.

La recente sentenza del TAR Toscana n. 79/2025, nel rigettare il ricorso di un’impresa che contestava l’assenza di verifica di anomalia sull’offerta dell’aggiudicataria, ha ribadito un principio chiave: non è sufficiente un generico sospetto per attivare i controlli sulla congruità dell’offerta, ma è necessario fornire un principio di prova sulla non correttezza dei valori espressi in gara.

Tale pronuncia assume un valore significativo per le stazioni appaltanti e gli operatori economici, in quanto riafferma il principio della discrezionalità tecnica dell’amministrazione nell’individuazione delle offerte potenzialmente anomale, impedendo un controllo indiscriminato che paralizzerebbe la competitività del mercato.

La decisione del TAR Toscana e l’interpretazione dell’art. 108 del D.lgs. 36/2023

La controversia nasce da un ricorso presentato dal secondo classificato in una gara d’appalto per servizi pubblici, il quale sosteneva che l’aggiudicatario avesse formulato un’offerta incongrua, in particolare rispetto al costo del personale. Secondo il ricorrente, la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare la verifica di anomalia dell’offerta in via automatica.

Il TAR Toscana ha rigettato il ricorso, affermando che l’obbligo di verifica della congruità dell’offerta scatta solo in presenza di specifici indizi di anomalia e non in maniera automatica o sulla base di un semplice raffronto con altre offerte presentate in gara.

La decisione si inserisce in un solco giurisprudenziale ormai consolidato:

• La verifica di anomalia deve essere condotta considerando esclusivamente l’offerta del singolo concorrente e non in relazione alle altre offerte presentate. Un ribasso sostenibile per un’impresa può risultare insostenibile per un’altra, ma ciò non implica necessariamente un’anomalia (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 5798/2018).
• Il principio di prova sull’incongruità dell’offerta è a carico del ricorrente, il quale deve dimostrare che la commissione non abbia verificato adeguatamente i valori economici espressi in gara (Cons. Stato, Sez. V, sentenza n. 10886/2023).
• L’anomalia deve essere valutata in maniera globale e non solo su singole voci di prezzo, in quanto l’efficienza aziendale può giustificare ribassi significativi (Cons. Stato, Sez. V, sentenza n. 1776/2024).

I parametri della verifica di anomalia: quando scatta l’obbligo per la stazione appaltante?

Il TAR Toscana ha ribadito che, ai sensi dell’art. 108 del D.lgs. 36/2023, la stazione appaltante deve valutare la congruità dell’offerta solo se emergono elementi specifici di sospetto, tra cui:

1. Un ribasso manifestamente eccessivo rispetto alla base d’asta, che possa compromettere l’equilibrio economico dell’appalto.
2. L’assenza di giustificazioni credibili sui costi della manodopera e dei materiali, specialmente quando i valori dichiarati sono inferiori ai minimi tabellari ministeriali.
3. Il rischio di esecuzione in perdita del contratto, che potrebbe portare a un servizio scadente o all’inadempimento contrattuale.

Il TAR ha inoltre precisato che la stazione appaltante non è obbligata a verificare l’anomalia dell’offerta qualora il concorrente abbia formulato la propria proposta in pieno rispetto del disciplinare di gara e non emergano indizi concreti di incongruità.

L’influenza della giurisprudenza amministrativa: continuità con il passato

L’orientamento espresso dal TAR Toscana si colloca nel solco della giurisprudenza precedente all’entrata in vigore del nuovo Codice degli appalti.

• Il Consiglio di Stato aveva già chiarito (Sez. III, sentenza n. 1510/2020) che la verifica di anomalia non può essere attivata sulla base di una generica richiesta del secondo classificato, ma richiede la presenza di indici di squilibrio finanziario dell’offerta.
• Il TAR Campania (sentenza n. 493/2024) ha stabilito che il giudizio sulla congruità dell’offerta deve essere globale e sintetico, senza soffermarsi su singole voci di costo.
• Il TAR Sicilia-Catania (sentenza n. 4116/2024) ha chiarito che la lex specialis di gara non può consentire ribassi che comportino una violazione evidente dei minimi retributivi stabiliti dai contratti collettivi.

Conclusioni: il principio di discrezionalità tecnica delle stazioni appaltanti

La sentenza in esame conferma un principio fondamentale del diritto degli appalti pubblici: le stazioni appaltanti dispongono di ampia discrezionalità tecnica nella valutazione delle offerte e nella verifica della loro congruità.

Il D.lgs. 36/2023, nel recepire i principi della direttiva 2014/24/UE, ha mantenuto un impianto normativo che tutela la competitività del mercato, evitando che il meccanismo della verifica di anomalia diventi uno strumento di contestazione pretestuosa da parte dei concorrenti non aggiudicatari.

Alla luce di quanto esposto, è possibile trarre le seguenti conclusioni:

1. La verifica di anomalia non è automatica, ma deve essere attivata solo in presenza di indizi concreti.
2. Le stazioni appaltanti non sono obbligate a confrontare le offerte tra loro, ma devono valutare l’equilibrio economico dell’offerta sulla base di criteri oggettivi.
3. Il principio di discrezionalità tecnica deve essere rispettato, evitando che le gare pubbliche diventino oggetto di impugnazioni strumentali fondate su mere presunzioni.

L’orientamento espresso dal TAR Toscana conferma quindi un principio essenziale per la gestione efficiente degli appalti pubblici, garantendo un equilibrio tra la tutela della concorrenza e la necessità di non paralizzare le procedure di affidamento con verifiche indiscriminate e prive di fondamento oggettivo.