continuità aziendale e tutela del credito*

Il decreto legislativo n. 270 del 1999 (c.d. legge Prodi bis) disciplina la procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, ponendo particolare attenzione alla finalità del risanamento e della salvaguardia del patrimonio produttivo e occupazionale. 

Già in sede di ammissione, il tribunale è tenuto a verificare, sulla base della relazione analitica del commissario giudiziale, e del parere del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico), la concreta possibilità di recupero dell’equilibrio economico dell’impresa, attraverso due percorsi alternativi: 

a) cessione dei complessi aziendali; 

b) ristrutturazione dell’attività imprenditoriale. 

Una volta accertata la sostenibilità del risanamento e disposta l’amministrazione straordinaria, entro 60 giorni il commissario straordinario è chiamato a scegliere il piano da seguire e a presentare un programma, ex art. 27 D.Lgs. n. 270/1999, che può essere: 

● programma di cessione: prevede l’alienazione, in tutto o in parte, dei complessi aziendali, dei contratti o dei diritti ad essi inerenti. Tale programma è accompagnato dalla prosecuzione dell’attività d’impresa, che non può superare la durata di un anno; 

● programma di ristrutturazione: punta al risanamento industriale e/o finanziario, con permanenza dell’impresa nella titolarità della società debitrice, da realizzarsi entro due anni. 

In entrambi i casi, il programma è sottoposto all’approvazione del Ministero e rappresenta lo strumento centrale per il perseguimento delle finalità dell’amministrazione straordinaria [30]. 

Nell’ambito della procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, regolata dal D.Lgs. 8 luglio 1999, n. 270, il commissario straordinario è tenuto a predisporre un programma dettagliato che delinei la prosecuzione, anche parziale e limitata, dell’attività d’impresa. Questo programma deve identificare le attività imprenditoriali da proseguire e quelle da dismettere, nonché prevedere la liquidazione dei beni non funzionali all’esercizio dell’impresa. In particolare, l’articolo 56 del decreto stabilisce che il programma deve indicare: 

● le attività imprenditoriali destinate alla prosecuzione e quelle da dismettere; 

● il piano per l’eventuale liquidazione dei beni non funzionali all’esercizio dell’impresa; 

● le previsioni economiche e finanziarie connesse alla prosecuzione dell’esercizio dell’impresa; 

● i modi della copertura del fabbisogno finanziario, con specificazione dei finanziamenti o delle altre agevolazioni pubbliche di cui è prevista l’utilizzazione. 

Inoltre, l’articolo 62, comma 3 bis, prevede che il commissario straordinario, previa autorizzazione del Ministro delle imprese e del Made in Italy e sentito il comitato di sorveglianza, può rinunciare a liquidare uno o più beni se l’attività di liquidazione appare manifestamente non conveniente. 

La predisposizione del programma da parte del commissario straordinario rappresenta un passaggio fondamentale della procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, disciplinata dal D.Lgs. 8 luglio 1999, n. 270. A seconda dell’indirizzo adottato – cessione dei complessi aziendali o ristrutturazione dell’impresa – il programma deve contenere previsioni specifiche e dettagliate, nel rispetto dei criteri dettati dagli articoli 55 e 56 del decreto. 

Se il commissario straordinario opta per la cessione, il programma deve individuare le modalità con cui essa potrà realizzarsi; evidenziare le prospettive industriali e occupazionali della cessione; indicare le offerte ricevute o comunque le manifestazioni di interesse acquisite; formulare stime sull’impatto in termini di soddisfazione dei creditori; prevedere un termine massimo di un anno per l’esecuzione del piano, ai sensi dell’art. 27, comma 2, lett. a), D.Lgs. 270/1999. 

Se, invece, viene prescelta la via della ristrutturazione, il programma deve delineare le previsioni di ricapitalizzazione e di eventuale mutamento degli assetti imprenditoriali (es. nuovi soci, aumento di capitale, modifiche statutarie); specificare le modalità di collaborazione con gli organi sociali, in particolare con l’assemblea dei soci che deve deliberare eventuali operazioni straordinarie; indicare tempi e modalità di soddisfazione dei creditori, anche mediante strumenti di modifica convenzionale delle scadenze o tramite concordato; prevedere un termine massimo di due anni per l’attuazione del piano, come previsto dall’art. 27, comma 2, lett. b), D.Lgs. n. 270/1999. 

La discrezionalità del commissario straordinario, pur rilevante, non è assoluta. Essa è vincolata a criteri normativi precisi secondo l’art. 55 del D.Lgs. n. 270/1999, il programma deve essere predisposto sotto la vigilanza del Ministero delle imprese e del Made in Italy, il quale fornisce indirizzi di politica industriale. Occorre inoltre salvaguardare l’unità operativa dei complessi aziendali e tenere conto degli interessi dei creditori, assicurando quindi un equilibrio tra esigenze industriali e tutela patrimoniale [31]. 

L’intenso condizionamento esercitato dall’autorità amministrativa si manifesta principalmente attraverso il necessario controllo ministeriale sul programma predisposto dal commissario straordinario, che non può essere eseguito senza l’autorizzazione del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico). Il Ministero ha il potere di richiedere chiarimenti, integrazioni o modifiche al programma, incidendo così significativamente sull’autonomia tecnica e gestionale del commissario. 

Questa ingerenza trova giustificazione nella natura politica e sistemica dell’amministrazione straordinaria, pensata non solo come strumento alternativo alla liquidazione giudiziale, ma anche come meccanismo di salvaguardia dell’interesse pubblico, in particolare in termini di tutela dell’occupazione, della produzione e della continuità aziendale. Ciò determina un dualismo di finalità, spesso difficilmente conciliabili: da un lato l’interesse economico (es. massimizzazione del prezzo in caso di cessione), dall’altro l’interesse sociale (es. tutela dei livelli occupazionali). Il commissario deve trovare un equilibrio tra questi obiettivi, seguendo le linee guida del Ministero, nel rispetto della finalità delineata dall’art. 55 del D.Lgs. n. 270/1999. 

Inoltre, il programma di ristrutturazione che contempli aiuti di Stato (come garanzie del Tesoro ex art. 2 bis della legge Prodi) deve essere conforme alla disciplina europea sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà [32]. In tal caso, l’approvazione ministeriale è subordinata al via libera della Commissione europea, e in mancanza di questo il programma dovrà essere riformulato, escludendo le agevolazioni pubbliche non autorizzate. 

Una volta autorizzato, il programma deve essere trasmesso entro tre giorni al tribunale competente e depositato in cancelleria, affinché possa essere consultato da imprenditore, creditori e altri soggetti interessati. 

Durante l’esecuzione del programma, è prevista la possibilità di modifica o sostituzione dello stesso da parte del commissario straordinario, con approvazione ministeriale, ma senza possibilità di proroga dei termini originari di durata dell’intervento straordinario, che restano calcolati a partire dalla data dell’approvazione iniziale [33]. 

L’esecuzione del programma nell’ambito dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è affidata al commissario straordinario, il quale, ai sensi dell’art. 61 del D.Lgs. 270/1999, ha il dovere e il potere di compiere tutte le attività funzionali alla realizzazione del programma stesso. In determinati casi, l’art. 42 del medesimo decreto prevede la necessità dell’autorizzazione del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, talvolta previo parere non vincolante del comitato di sorveglianza. 

L’autorizzazione ministeriale è richiesta in particolare per: 

●       gli atti di alienazione e di affitto di aziende e di rami di azienda; 

●       gli atti di alienazione e di locazione di beni immobili e di costituzione di diritti reali sui medesimi; 

●       gli atti di alienazione di beni mobili in blocco, di costituzione di pegno e le transazioni, se di valore indeterminato o superiore a euro 206.582,72. 

È importante sottolineare che, sebbene tali operazioni siano subordinate all’autorizzazione ministeriale, i contratti stipulati dal commissario straordinario sono a tutti gli effetti contratti di diritto privato e non soggetti alle procedure di evidenza pubblica [34]. 

Gli artt. 62 e 63 del D.Lgs. 8 luglio 1999, n. 270, disciplinano in dettaglio le modalità di liquidazione del patrimonio aziendale, la tutela giurisdizionale e gli obblighi informativi del commissario straordinario. 

L’alienazione dei beni dell’impresa soggetta alla procedura avviene secondo le modalità che il commissario straordinario ritenga più appropriate, tenendo conto della natura dei beni (mobiliare, immobiliare, azienda o ramo d’azienda), e del fine del miglior realizzo, in coerenza con l’obiettivo di tutela dei creditori e di possibile conservazione dei complessi aziendali. 

Tale potere discrezionale è vincolato al rispetto dei criteri generali fissati con decreto dal Ministro delle Imprese e del Made in Italy (ex Ministero dello Sviluppo Economico), e alla valutazione preventiva da parte di esperti stimatori, che devono redigere una stima del valore del bene oggetto di alienazione. 

In particolare, l’alienazione di immobili, aziende o rami d’azienda aventi un valore superiore a € 51.645 deve essere preceduta da idonee forme di pubblicità, volte ad assicurare trasparenza e concorrenzialità nella procedura di vendita (art. 62, comma 2, D.Lgs. n. 270/1999). 

Contro gli atti e i provvedimenti del commissario straordinario relativi alla liquidazione (es. vendite, assegnazioni, distribuzioni), è ammesso ricorso al tribunale, ma solo in presenza di lesione di diritti soggettivi. 

Esempio tipico: un provvedimento che autorizza la vendita di un bene locato senza rispettare il diritto di prelazione del conduttore, rappresenta una violazione di un diritto soggettivo e pertanto rientra nella competenza del giudice ordinario. 

Diversamente, se l’atto incide solo su interessi legittimi, rimane competente il giudice amministrativo. Tale distinzione risponde al principio di separazione tra giurisdizione ordinaria e amministrativa. 

È dunque configurabile una dualità di giurisdizione, una ordinaria per lesione di diritti soggettivi da parte di atti relativi alla liquidazione, e un’altra amministrativa per tutti gli altri provvedimenti amministrativi funzionali alla procedura. 

Durante l’esecuzione del programma, il commissario straordinario ha il dovere di presentare al Ministro relazioni semestrali periodiche (ogni tre mesi) sull’andamento dell’esercizio dell’impresa e sull’attuazione del programma, e una relazione finale entro dieci giorni dalla scadenza del programma, in cui indica se e in che misura gli obiettivi sono stati raggiunti. 

Le relazioni devono essere trasmesse al Ministero delle Imprese e del Made in Italy, comunicate a tutti i creditori, consultabili dall’imprenditore e da ogni altro interessato, garantendo trasparenza e controllo partecipativo sull’andamento della procedura [35].