I porti domestici hub del “sistema mercato” interno e nazionale

In precedenti spunti di approfondimento si è avuto modo di osservare come il momento geopolitico internazionale in corso unitamente alla perdurante presenza di conflitti armati, ha alzato di molto l’asticella sull’osservazione complessiva, da parte del Governo e dei qualificati soggetti interessati allo shipping se pur con angolature normative differenti fortemente e convintamente ci auguriamo, tutti interessati ad una riforma normativa portuale ovvero all’andamento dei traffici e degli scambi marittimi costituenti, questi ultimi, un fondamentale apporto all’economia del sistema Italia, Nazione notoriamente circondata dal mare e posta strategicamente al centro del Mar Mediterraneo e come tale naturale piattaforma logistica.

Come noto infatti non solo agli addetti ai lavori, è l’Autorità di Sistema Portuale che promuove lo scalo marittimo e gli scali ad essa assegnati nel sistema anche in sinergica visione con la città e quindi con l’impianto urbanistico urbano affinchè l’ambito portuale con la sua circoscrizione risulti oramai non più del tutto estraneo e solo confinante con l’ambito urbano ma che ne sia o ne diventi un “tutt’uno” insieme, per l’appunto, alle sedici Autorità di Sistema Portuale presenti nel territorio Italiano.

Ed è in tal senso che nel dicembre 2022 il decreto n.202, a firma dei Ministri dei Trasporti di concerto con quello dell’Economia, ha inteso regolamentare in maniera innovativa e dettagliata il rilascio delle concessioni demaniali marittime portuali di aree e banchine invocando il “noto”, per gli addetti ai lavori, art.lo 18 della legge n.84/94 disciplinante – riformulato – l’ordinamento e le attività portuali rafforzando il controllo sia sul procedimento amministrativo di rilascio della concessione che sul controllo successivo all’uso del bene pubblico secondo l’oggetto e lo scopo previsti salvo le vicende modificative o di implementazione. Tale evoluzione normativa ha trovato già specifico oggetto di trattazione in un precedente articolo.

Fatte tali brevi ma significative premesse veniamo al contenuto di due importanti delibere della Autorità di Regolazione dei Trasporti del maggio 2025 cercando di soffermarci sul significato di esse in una lettura, si spera, accessibile a chiunque; in particolare si fa riferimento alle delibere n. 85 e 69 del 2025 con le quali l’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha inteso proporre la revisione delle prime misure di regolazione in ambito portuale adottate con la delibera n.57 del 2018. Ma andiamo per ordine al fine di esaminare la volontà dell’Autorità Regolatrice in un complesso documento che intende spianare la strada ad una maggiore e ritenuta necessaria riforma normativa di settore oramai prossima.

Il punto di partenza è il voler ancor più sancire, contestualizzandolo, principi e criteri volti a garantire l’accesso equo di aree e banchine portuali, trasparente e non discriminatorio; le infrastrutture portuali ed i servizi forniti agli utenti portuali, applicando tale ricorrente principio generale sia alle concessioni portuali che agli accordi sostitutivi secondo la regolamentazione della singola Adsp Autorità di Sistema portuale, potranno essere attinte ed utilizzate per i traffici di merci e passeggeri solo nel rispetto di tali fondamentali principi che come vedremo saranno seguiti da stringenti percorsi amministrativi, tecnici, economici e finanziari in ossequio alle linee strategiche, di pianificazione e di programmazione quali DPSS e PRP utili quest’ultimi a delineare espressamente la destinazione d’uso di aeree e banchine sia nel loro valore pubblico – demaniale – che di efficienza e produttività per lo sviluppo dei traffici.

Ed è proprio ques’ultimo aspetto che incardina secondo l’Authority dei Trasporti che ne pone l’accento nell’aver meglio previsto e normato – con schemi oltremodo specifici – lo sviluppo dettagliato dei piani di impresa, del piano economico e finanziario e del programma degli investimenti in rapporto alla concessione richiesta ed al mix dei traffici previsti e proposti immaginandone anche il grado di sostituibilità in base ai periodi dell’anno.

Questi documenti sono posti al vaglio della Autorità che gli esamina e può esprimere pareri anche in considerazione di quelli che saranno gli elementi obbligatori minimi del bando il cui oggetto è , per l’appunto, è il rilascio della concessione. Un ruolo essenziale è svolto poi dall’aggiornamento e dalla revisione del piano d’impresa sotteso al rilascio al fine di esercitare da parte della Adsp uno stringente controllo che incide sia sul mantenimento dei requisiti soggettivi che quelli economici finanziari suscettibili proprio questi ultimi di variazione funzionale ai traffici e quindi ai piani.

Novità importante non solo dal punto di vista giuridico è la menzione nell’atto concessorio ben quantificate e previste, delle penali, sanzioni, cause di decadenza o revoca nonché se previste delle modalità di trasferimento del compendio demaniale al nuovo concessionario unitamente al trattamento di fine concessione con gli indennizzi pertinenti. Sono espressamente previste, richiamando quindi il diritto privato dei rapporti anche tra terzi soggetti, eventuali servitù attive e passive gravanti sulla concessione, le priorità degli accosti e l’uso degli specchi acquei. Insomma si comprende quanto si voglia ridurre l‘eventualità dell’esercizio di scelte discrezionali capaci, se sbagliate, di arretrare la appetibilità commerciale e logistica dello scalo portuale.

Le delibere ART poi traguardando al massimo l’efficienza e la produttività degli spazi demaniali aprendo un focus sia sui canoni che sulla durata della concessione a rilasciarsi; i canoni se pur composti dalla parte fissa e variabile collegano la variazione della prima anche alla infrastrutturazione successiva al tempo di sottoscrizione e per la componente variabile ne statuisce l’incentivazione nei casi di migliore efficienza produttiva, energetica ed ambientale sviluppando anche il trasporto intermodale quest’ultimo come vedremo connesso alle cd manovre ferroviarie.

Insomma una impresa a tutti gli effetti in ambito portuale descrivendo il sistema porto al pari di una società di capitali pronta a governare – se capace – le variabili economiche in funzione di quelle del mercato dei traffici merci e passeggeri non solo in una visione di scala. Ecco l’aver previsto gli indicatori di performance sia per i traffici che per i servizi portuali sino a giungere alla valutazione della capacità di chiusura del ciclo di movimentazione portuale nell’ambito delle “tecniche” di trasporto.

Queste argomentazioni poste se pur qui in estrema in sintesi obbligano a dover considerare all’interno dei sedici sistemi portuali il sistema dell’offerta di servizi portuali: essa introduce in effetti, il concetto del mercato dei servizi in ambito portuale oggetto di puntuale verifica annuale da parte della Adsp onde verificarne il grado di efficienza delle gestioni delle concessioni e dei servizi portuali tutti operando dettagliatamente secondo schede predisposte per mercato di prodotto come ad esempio per traffico di gas , di rinfuse liquide, di rotabili, ecc.

A parte saranno poi valutate le risultanze delle concessioni a terminal industriali. La verifica operata come accennato annualmente dalla Autorità di sistema portuale verterà quindi sulla puntuale analisi dei documenti di parte privata in un mercato dell’offerta dei servizi portuali in cui se si dovessero riscontrare gradi di inefficienza imputabili alla impresa x in posizione di estrema supremazia sulle altre, la stessa Adsp potrebbe procedere alla sospensione, decadenza o revoca degli atti concessori della dominante proprio in funzione del documento di analisi del mercato portuale di sistema.

Ricordando in questa sede che le operazioni portuali sono il carico, lo scarico, il trasbordo ed il deposito il movimento in genere delle merci svolte in ambito portuale e che i servizi portuali sono riferiti a prestazioni specialistiche e complementari ed accessorie al ciclo delle operazioni portuali come individuati dalle singole Autorità di Sistema portuale o marittime, appare chiaro come i criteri concorrenti per la qualificazione dei servizi portuali siano due: uno di ordine spaziale – l’ambito portuale e l’altro di ordine funzionale nel rapporto nave banchina ovvero le operazioni portuali per essere tali debbono essere strumentali alla navigazione ed ai traffici marittimi ai quali sono connessi.

Con questa premessa, le delibere ART del maggio 2025 hanno voluto normare per le Adsp apposita espressa regolamentazione – con documentazione aggiornabile trimestralmente ed in linea con la strategia del porto e le norme sulla concorrenza – utile a consentire l’uso delle banchine pubbliche destinate alle operazioni portuali da parte di imprese autorizzate allo svolgimento delle stesse dal’art.lo 16 della legge 84/94 e non titolari di concessioni in base all’art.lo 18 della medesima legge richiamando altresì il concetto di infrastruttura essenziale nella circoscrizione portuale.

Accesso alle banchine, infrastruttura essenziale, previsione dei servizi generali in funzione del mercato di sistema richiamano un altro elemento fondamentale denominato di contabilità regolatoria. Essa interessa espressamente l’utilizzo delle infrastrutture essenziali e la fornitura di servizi portuali fuori dalla concorrenza che avranno apposita e separata contabilità ad opera dei concessionari e fornitori al fine di meglio corrispondere alla logica del controllo della Adsp sempre in quello che si definisce il nuovo ed articolato mercato interno per il singolo sistema portuale ed il cui scopo è individuare la componente tariffaria in funzione sia degli investimenti che dei programmi operativi ribadendo la separazione dettagliata.

Ancora in termini di novella regolatoria ART la concessione ai sensi dell’art.lo 18 della legge 84/94 oltre a riguardare aree e banchine in forma congiunta o disgiunta , accennavo, deve avere ad oggetto lo svolgimento dell’intero ciclo delle operazioni portuali o la segmentazione di alcune di esse come autorizzate ricordando che l’impresa debba possedere adeguate attrezzature tecniche, organizzative e di manodopera idonee a soddisfare le esigenze del ciclo produttivo ed operativo a carattere continuativo ed integrato per conto proprio e di terzi.

Di interesse è per l’impresa autorizzata e/o concessionaria la capacità economico finanziaria e tecnico operativa ed il programma operativo con il piano d’impresa posto al vaglio della Adsp che ne determina peraltro il numero massimo assicurando un incremento dei traffici e quindi dei livelli occupazionali.

La riforma dell’art.lo 18 della legge n.84/94 ha introdotto maggiori controlli e ferree procedure nel rilascio della concessione demaniale evidenziando quanto sia centrale tale concessione per lo sviluppo del porto e dei suoi traffici. Le novelle Art 2025 vogliono in tal senso assicurare ancor più ed in maniera complessiva la massima trasparenza e messa a disposizione delle informazioni necessarie – incluse le tariffe – per l’accesso alle infrastrutture portuali, per accedere al demanio portuale assentibile, per conoscere i servizi e le operazioni portuali ascrivibili all’ambito portuale di sistema anche con riferimento al singolo porto.

Un passaggio poi è consumato sui servizi di manovra ferroviaria oggi fondamentali per lo sviluppo efficiente dei cicli di logistica dei trasporti portuali i cui concessionari dovranno peraltro adottare una tariffa unica del servizio anche suddivisa nei grandi scali per bacini ferroviari e garantire sia l’efficienza del ciclo operativo di manovra ferroviaria in porto, sia la performance del medesimo servizio oggi molto attenzionato dal Governo centrale.

In sintesi e per quanto tratteggiato se da un lato varrà sempre il principio di regolazione a carattere generale dell’accesso equo e non discriminatorio ai beni portuali oggi dettagliatamente e sistematicamente rafforzato dal contenuto delle delibere ART del maggio 2025, dall’altro emerge la sintesi tra l’interesse pubblico dell’uso più proficuo del bene demaniale con lo sviluppo del mercato interno al porto; un mercato di sistema garanzia, si auspica, di risultati per l’incremento dei traffici ed il loro mantenimento ma che non possono rimanere relegati al sistema dovendo necessariamente superare il limite – necessario – pianificatorio e programmatico per intersecare la volontà di sviluppo coordinato e centrale dello Stato affinchè si possa individuare un mercato nazionale di sistema unico ed unito, da “sovrasistema” od hub capace di fronteggiare la sfida concorrenziale dei mercati stranieri ed intercontinentali con le numerose rotte e movimentazione merci che come noto hanno unità di misura, su più fronti, superiori ai mercati domestici.

E l’Authority ha posto l’accento anche sui controlli sistematici e continui della Adsp sull’uso e nell’uso dei cospicui fondi pubblici destinati alle singole Adsp oramai in pista per approdare ad una gestione “imprenditoriale” e più equilibrata tra centralità ed il coordinamento come normato e la peculiarità delle Adsp in attesa della auspicata riforma della normativa portuale oramai in rotta di navigazione a vele spiegate verso nuovi approdi normativi.

Il countdown è iniziato.

Avv. Teodoro Nigro