Gli Enti del terzo settore come partner di progetto per l’attuazione del PNRR

Il Dott. Alberico Sorrentino, in questo contributo, ci parla della collaborazione che le scuole possono attivare con: “GLI ENTI DEL TERZO SETTORE COME PARTNER DI PROGETTO PER L’ATTUAZIONE DEL PNRR”.

La domanda che si pone il nostro autore è: “Possono le istituzioni scolastiche affidare ad enti del terzo settore i servizi di istruzione e formazione per il miglioramento dell’offerta formativa degli alunni?”

La risposta è affermativa. La categoria degli enti del terzo settore gode di un particolare favor riconosciuto dal Legislatore, in merito al regime fiscale, agli obblighi di bilancio e alla raccolta di fondi e contributi. Ed infatti, il legislatore ha creato una «categoria normativa» – gli enti del Terzo settore – per i quali ha dettato una disciplina promozionale e configurato, per altro verso, una serie di obblighi ed oneri.

Le attività di interesse generale che possono essere svolte in collaborazione con le scuole sono:

• interventi e servizi sociali a famiglie e ai disabili; 
• interventi e prestazioni sanitarie; 
• prestazioni socio-sanitarie 
• educazione, istruzione e formazione  professionale, e  le attività culturali di interesse sociale con finalità educativa; 
• interventi  e  servizi  finalizzati  alla  salvaguardia  e  al miglioramento  delle  condizioni  dell’ambiente; 
• interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio; 
• formazione universitaria e post-universitaria; 
• ricerca scientifica di particolare interesse sociale; 
• organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale, incluse attività, anche editoriali, di  promozione  e  diffusione  della  cultura  e  della  pratica  del volontariato;
• organizzazione e gestione di attività turistiche di interesse sociale, culturale o religioso;
• formazione  extra-scolastica,  finalizzata  alla  prevenzione della dispersione scolastica e al successo  scolastico  e  formativo, alla  prevenzione  del  bullismo  e  al  contrasto   della   povertà educativa. Le modalità le seguenti:

La co-programmazione (art. 55, comma 2): consiste nell’identificazione congiunta, da parte dell’amministrazione pubblica e degli enti del terzo settore, dei bisogni da soddisfare e degli interventi necessari.

La co-progettazione (art. 55, comma 3): riguarda la definizione e la realizzazione di specifici progetti o servizi attraverso una collaborazione attiva tra pubblico e privato sociale, che si differenzia dall’appalto pubblico o dalla concessione previsti dal Codice dei contratti.

 L’art. 6 del Dlgs 36/2023, sancisce espressamente che gli istituti di co-programmazione e co-progettazione del terzo settore non sono soggetti al regime degli appalti pubblici.

Nell’articolo è riportata analiticamente tutta la procedura da effettuare per tale collaborazione.

Presentazione della Dott.ssa Paola Perlini.
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Contributo del Dott. Alberico Sorrentino.

GLI ENTI DEL TERZO SETTORE COME PARTNER DI PROGETTO PER L’ATTUAZIONE DEL PNRR

Possono le istituzioni scolastiche affidare ad enti del terzo settore i servizi di istruzione e formazione per il miglioramento dell’offerta formativa degli alunni?

La categoria degli enti del terzo settore gode di un particolare favor riconosciuto dal Legislatore, in merito al regime fiscale, agli obblighi di bilancio e alla raccolta di fondi e contributi. Ed infatti, il legislatore ha creato una «categoria normativa» – gli enti del Terzo settore – per i quali ha dettato una disciplina promozionale e configurato, per altro verso, una serie di obblighi ed oneri.

L’art. 4 del d.lgs. n. 117/2017 (CTS) definisce l’ente del Terzo settore quale ente privato che, senza scopo di lucro, persegue finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale – fra quelle indicate all’art. 5 del Codice medesimo – in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi.

Ai sensi dell’art. 4 del Codice sono Enti del Terzo Settore, se iscritti al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore:

• le organizzazioni di volontariato (ODV) (artt. 32 e ss.);
• le associazioni di promozione sociale (APS) (artt. 35 e ss.);
• gli enti filantropici (artt. 37 e ss.);
• le imprese sociali, incluse le cooperative sociali (art. 40); 
• le reti associative (artt. 41 e ss.);
• le società di mutuo soccorso (SOMS) (artt. 42 e ss.);
• le associazioni riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o Gli ETS devono svolgere in via esclusiva o principale una o più attività di interesse generale di cui all’art.5 del CTS.

Sintetizzando e riassumendo l’art. 5 del Codice, per “attività di interesse generale” si intende:

• interventi e servizi sociali a famiglie e ai disabili; 
• interventi e prestazioni sanitarie; 
• prestazioni socio-sanitarie 
• educazione, istruzione e formazione  professionale, e  le attività culturali di interesse sociale con finalità educativa; 
• interventi  e  servizi  finalizzati  alla  salvaguardia  e  al miglioramento  delle  condizioni  dell’ambiente; 
• interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio; 
• formazione universitaria e post-universitaria; 
• ricerca scientifica di particolare interesse sociale; 
• organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale, incluse attività, anche editoriali, di  promozione  e  diffusione  della  cultura  e  della  pratica  del volontariato;
• organizzazione e gestione di attività turistiche di interesse sociale, culturale o religioso;
• formazione  extra-scolastica,  finalizzata  alla  prevenzione della dispersione scolastica e al successo  scolastico  e  formativo, alla  prevenzione  del  bullismo  e  al  contrasto   della   povertà educativa; 

Enti esclusi a priori dal Terzo settore.

È bene chiarire che alcune categorie di enti e/o formazioni, sono espressamente esclusi ex lege dall’applicazione del Codice, dunque è negato loro il favor giuridico e fiscale riconosciuto agli ETS. Tra queste ricordiamo:

• le formazioni e le associazioni politiche;
• I SINDACATI

La disciplina degli ETS  trova fondamento nel principio di sussidiarietà orizzontale, sancito dall’art. 118, comma 4, della Costituzione, e si traduce, attraverso l’art. 55 del CTS, in un modello innovativo di “amministrazione condivisa”, che promuove forme di collaborazione strutturata tra le pubbliche amministrazioni e gli enti del terzo settore.

I rapporti instaurati tra pubbliche amministrazioni ed ETS sono orientati alla promozione della cittadinanza attiva e alla garanzia dell’accesso equo e universale alle prestazioni di carattere sociale e civile, in conformità a quanto previsto dall’art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione.

Codice promuove un modello gestionale fondato sui principi di co-programmazione e co-progettazione, che sostituisce i tradizionali appalti pubblici con un approccio collaborativo tra le amministrazioni pubbliche e gli enti del terzo settore. Questo modello si distingue per la sua natura non competitiva, promuovendo la solidarietà e la sussidiarietà tra pubblico e privato sociale.

Gli artt. 55 e 56 delineano due modalità principali di interazione tra le amministrazioni pubbliche e gli enti del terzo settore: la co-programmazione e la co-progettazione.

La co-programmazione (art. 55, comma 2): consiste nell’identificazione congiunta, da parte dell’amministrazione pubblica e degli enti del terzo settore, dei bisogni da soddisfare e degli interventi necessari.

La co-progettazione (art. 55, comma 3): riguarda la definizione e la realizzazione di specifici progetti o servizi attraverso una collaborazione attiva tra pubblico e privato sociale, che si differenzia dall’appalto pubblico o dalla concessione previsti dal Codice dei contratti.

La co-programmazione dunque rappresenta la fase iniziale di pianificazione degli interventi, durante la quale vengono identificati i bisogni da soddisfare e le risorse da mobilitare. La co-progettazione, invece, è la fase esecutiva, in cui si realizza l’effettiva attuazione degli interventi pianificati attraverso una collaborazione diretta tra l’amministrazione e gli enti del Terzo Settore.

In questo contesto si inserisce l’art. 6 del Dlgs 36/2023, il quale sancisce espressamente che gli istituti di co-programmazione e co-progettazione del terzo settore non sono soggetti al regime degli appalti pubblici.

Si tratta di un modello di “amministrazione condivisa”, che si fonda sulla collaborazione tra pubblica amministrazione ed enti del terzo settore, senza un rapporto sinallagmatico tipico degli appalti.

Pertanto, il criterio di riferimento per il sistema di relazioni tra i soggetti pubblici e gli enti del Terzo settore diventa quello della collaborazione e non quello della concorrenza essendo la co-programmazione e la co-progettazione istituti profondamente diversi dall’affidamento di un servizio ai sensi del Codice dei contratti pubblici. Si tratta di una previsione normativa, quella inserita con il Dlgs 36/2023, che recependo l’impostazione della Corte costituzionale (sentenza 131/2021) ammette la coesistenza di due modelli organizzativi alternativi per l’affidamento dei servizi: l’uno fondato sulla concorrenza e che risponde al Codice contratti pubblici, e l’altro, sulla solidarietà e sussidiarietà e che richiede, l’applicazione del CTS. 

L’appalto ha natura competitiva, mentre la co-progettazione è collaborativa.

Il merito dell’agire degli ETS dunque è valorizzata da questo “regime speciale” previsto per i rapporti con la pubblica amministrazione, la cui fondatezza normativa è riconducibile sia all’art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241 che agli artt. 56 e 57 del Codice del Terzo Settore.

Come in una procedura di affidamento pubblico, è fondamentale anzitutto che l’amministrazione predetermini criteri di selezione chiari, oggettivi e trasparenti. Tale predeterminazione risponde all’esigenza di assicurare imparzialità e parità di trattamento, come previsto sia nel codice del terzo settore sia nel codice dei contratti pubblici. Solo con criteri stabiliti ex ante, infatti, si garantisce che l’amministrazione possa procedere, in una seconda fase, a una valutazione comparativa effettiva delle manifestazioni di interesse pervenute, riducendo il rischio di arbitrarietà e assicurando l’adesione ai principi di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione.

Quali sono le fasi?

– iniziativa dell’Amministrazione o di un Ente del Terzo Settore (i quali richiedono all’ente competente l’attivazione del procedimento attraverso la pubblicazione di un Avviso pubblico), che si sostanzia nell’atto con il quale si dà avvio al procedimento; 

– nomina di un Responsabile del procedimento, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 241/1990. Si tratta sempre del Dirigente scolastico, salvo delega; 

– pubblicazione di un Avviso pubblico (il bando deve contenere: oggetto del procedimento di co-programmazione; requisiti dei partecipanti; modalità di presentazione della domanda di partecipazione e relative dichiarazioni, inclusa espressa liberatoria in favore dell’Amministrazione procedente in ordine ad eventuali responsabilità legate alla proprietà intellettuale delle proposte presentate; tempi e modalità di svolgimento del procedimento; conclusione del procedimento; regime di pubblicità e trasparenza). Si presuppone dunque che sia la pubblica amministrazione a definire l’oggetto del possibile accordo, ad indire una selezione e a scegliere, sulla base di procedure comparative, l’ente o gli enti con i quali sottoscrivere l’accordo;

– svolgimento dell’attività istruttoria; 

– conclusione del procedimento con apposita determina del dirigente scolastico. Risulta legittimo che l’atto con cui si conclude l’istruttoria possa anche coincidere con la determinazione assunta dall’ente in ordine alle attività ed alle azioni ritenute funzionali alla cura dei bisogni individuati nel corso della co-programmazione.

Ricapitolando e semplificando dunque l’istituzione scolastica che necessità dell’esecuzione di un servizio per lo svolgimento dei propri compiti istituzionali, può procedere secondo due modalità differenti:

• svolgimento di una procedura ad evidenza pubblica per l’acquisizione del servizio, mediante l’individuazione di uno o più operatori economici, ai sensi del D. Lgs. 36/2023 il nuovo “Codice dei contratti pubblici”;
• avviso pubblico per la stipula di una convenzione con uno o più enti del Terzo Settore, privilegiando così il principio di sussidiarietà orizzontale, cui si andrà ad applicare il decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 e la L. 241/90. Tali forme di collaborazione richiedono, in ogni caso, alle istituzioni scolastiche, una procedura di individuazione degli enti del terzo settore, nel rispetto dei principi di pubblicità, imparzialità e trasparenza di cui alla legge n. 241/1990, tramite avviso pubblico, manifestazioni di interesse, etc., ovvero previa definizione degli obiettivi generali e specifici dell’intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l’individuazione degli enti partner.

È possibile la trasformazione di un servizio precedentemente gestito tramite appalto in un’attività di co-progettazione?

 Sul punto è intervenuto il TAR Lombardia con la sentenza 2533/2024. Quando un servizio, che fino a quel momento era stato affidato tramite gara d’appalto, viene trasferito al modello di co-progettazione, le amministrazioni devono garantire che tale passaggio non sia finalizzato ad aggirare le norme sugli appalti.

La discrezionalità della pubblica amministrazione nella scelta tra appalto e co-progettazione è ampia, ma deve essere esercitata con trasparenza e in modo coerente con la natura del servizio. La sentenza in commento conferma che è possibile trasformare un servizio precedentemente gestito tramite appalto in un’attività di co-progettazione, a condizione che tale scelta sia motivata da esigenze oggettive e che il processo sia gestito in modo trasparente e imparziale. Le amministrazioni devono assicurarsi che la co-progettazione non diventi un mezzo per eludere le normative sugli appalti pubblici, ma piuttosto uno strumento per coinvolgere attivamente il Terzo Settore nella gestione di servizi di interesse generale.

ETS e PNRR

Le istruzioni operative rilasciate dal Ministero dell’Istruzione e del Merito sulle Azioni di prevenzione e contrasto della dispersione scolastica (DM 170/2022 e DM 19/2023), finanziate con il PNRR, prevedono la collaborazione tra scuole e Enti del Terzo Settore, precisando che “l’eventuale coinvolgimento degli enti del terzo settore può avvenire attraverso forme di co-progettazione, attuate nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento in conformità con quanto disposto dal decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante “Codice del Terzo settore”, in particolare sulla base di quanto previsto dall’articolo 56, specie se l’apporto di soggetti del terzo settore avvenga a titolo oneroso”.

Proprio in fase di caricamento del progetto di contrasto alla dispersione scolastica sulla piattaforma FUTURA è stato possibile inserire, in qualità di partner di progetto, enti locali, enti pubblici attivi sul territorio, servizi sociali e sanitari, del lavoro, della giustizia minorile, di orientamento e formazione professionale, enti del terzo settore, enti del volontariato, etc… che collaboreranno al progetto, anche attraverso la sottoscrizione di appositi protocolli operativi per alleanze educative territoriali, specificando il ruolo ricoperto.

È bene ricordare che nella fase antecedente alla formalizzazione del rapporto di collaborazione (ad es. mediante stipula della convenzione) da parte del dirigente scolastico quale rappresentante legale  dell’Istituzione, sarà necessario sottoporre la questione al Consiglio d’Istituto, al quale si richiede formale delibera che autorizzi appunto il dirigente scolastico alla firma dell’accordo, così come prevede l’art. 45 comma 1 lettera h: “Il Consiglio d’istituto delibera in ordine [..] alla partecipazione dell’istituzione scolastica ad iniziative che comportino il coinvolgimento di agenzie, enti, università, soggetti pubblici o privati”.