Il principio di autoresponsabilità del concorrente limita l’attivazione del soccorso istruttorio

Il caso di specie

L’odierna controversia trae origine dalla procedura negoziata senza bando indetta, ai sensi dell’art. 50, co. 1, lett. e) del d.lgs. n. 36 del 2023, attraverso la piattaforma MePa, per la fornitura e posa in opera di arredi per uffici del personale del 121º Reggimento di Ravenna da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso.

Rileva fin d’ora che la lex di gara al par. 5 prevedeva che la “busta economica” fosse composta da (i) “offerta economica” generata automaticamente dal Sistema e firmata digitalmente e da (ii) “annesso all’offerta economica di sistema compilato e firmato digitalmente”.

A seguito delle operazioni di gara, cui partecipavano due concorrenti, l’operatore economico OMISSIS veniva escluso a causa dell’incompleta compilazione dell’allegato all’offerta economica, avendo il concorrente omesso di compilare gli spazi relativi alla “marca” del prodotto, al “codice articolo fornitore del prodotto offerto” e alla “denominazione commerciale del prodotto”. Inoltre, nel documento annesso all’offerta economica non risultavano compilate e sottoscritte nemmeno le tre dichiarazioni richieste.   
La p.a. riteneva tali carenze non sanabili mediante il sub-procedimento del soccorso istruttorio, di cui all’articolo 101 del d.lgs. n. 36/2023.    

All’esito delle operazioni di gara, l’amministrazione provvedeva ad aggiudicare l’appalto all’unico concorrente rimasto in gara.

Ricevuta comunicazione della propria esclusione, l’operatore economico decideva di adire il giudice amministrativo impugnando il provvedimento di aggiudicazione nonché tutti gli atti presupposti e connessi, alla luce di plurimi motivi di illegittimità. 

Con il primo motivo di gravame, parte ricorrente eccepiva la mancata (illegittima) attivazione del soccorso istruttorio c.d. “procedimentale” (art. 101, co. 3 d.lgs. n. 36/2023) da parte della s.a., essendo l’operatore incorso in un mero errore materiale nella redazione dell’offerta economica. Tale adempimento appariva, a giudizio della ricorrente, ancora più doveroso alla luce del fatto che la documentazione di gara non recava alcuna espressa clausola di esclusione in caso di omissione delle specifiche indicazioni dell’allegato all’offerta economica.
Inoltre, i dettagli relativi ai prodotti asseritamente mancanti nell’allegato erano già stati riportati nel Capitolato tecnico e, in ogni caso, non avrebbero inciso sui profili economici dell’offerta.

Secondo la ricorrente, pertanto, l’esclusione sarebbe palesemente sproporzionata rispetto alla natura dell’irregolarità contestata e violerebbe il principio di buon andamento dell’amministrazione, nonché il principio di fiducia ex art. 2 del d.lgs. n. 36/2023.

Con il secondo motivo di impugnazione, la ricorrente denunciava l’illegittimità degli atti impugnati per difetto di istruttoria e di motivazione, in relazione alla mancata verifica della possibilità di sanare le carenze rilevate senza un confronto con la ditta interessata. Risulterebbe altresì violato il diritto di difesa, in quanto la stazione appaltante avrebbe omesso di notificare l’esclusione e la conseguente aggiudicazione della gara.

Si è costituita in giudizio la stazione appaltante, la quale contestava puntualmente le censure avversarie, chiedendone il rigetto per infondatezza.

La decisione del TAR

Dopo un’attenta disamina, il T.a.r. ha respinto il ricorso, giudicandolo infondato.

In primo luogo, il Tribunale ha ritenuto corretta l’esclusione del ricorrente per la mancata compilazione nell’Annesso all’offerta economica di alcuni campi obbligatori, relativi alla “marca” del prodotto, al “codice articolo fornitore prodotto offerto” e alla “denominazione commerciale del prodotto/codice articolo prodotto”, nonché per l’assenza delle dichiarazioni richieste nel modulo.

Il documento denominato “Annesso all’offerta economica”, per espressa prescrizione del Disciplinare, costituiva parte integrante dell’offerta stessa, andando a comporre la busta economica e avrebbe dovuto, pertanto, essere compilato dal concorrente in ogni sua parte.
A nulla è valso il richiamo del ricorrente al Capitolato tecnico – privo di sottoscrizione – in cui erano presenti, secondo la società, i dati mancanti.

A riguardo, il T.a.r. ha osservato che la mancata sottoscrizione del Capitolato e l’incompletezza delle informazioni ivi contenute non potevano supplire alla lacuna formale e sostanziale del documento facente parte dell’offerta economica. Con la conseguenza che il ricorrente avrebbe senza dubbio violato le disposizioni di cui al Disciplinare, relativamente alle modalità di compilazione dei documenti che compongono la busta economica.
Sotto diverso profilo, il g.a. ha ritenuto inapplicabile l’art. 101, co. 3 del d.lgs. n. 36/2023, il quale, pur prevedendo la possibilità per la s.a. di chiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato, non può essere interpretato come possibilità di integrare l’offerta economica (o tecnica) che risulti incompleta in alcune delle sue parti, pena la violazione del principio di par condicio e di autoresponsabilità.  

In conclusione, il g.a. ha escluso qualsivoglia vizio procedurale nella condotta della stazione appaltante, ritenendo legittima l’esclusione disposta a seguito di un’offerta economica carente da parte del concorrente.

Brevi profili ricostruttivi

La sentenza in esame è di notevole interesse, in quanto ribadisce un principio immanente nella contrattualistica pubblica, ovverosia il principio di autoresponsabilità dell’operatore economico, quale limite all’esperibilità del soccorso istruttorio.

Nel contesto delle procedure ad evidenza pubblica, il principio di autoresponsabilità del concorrente assume un ruolo centrale e assurge a regola fondamentale che governa il rapporto tra operatore concorrente e stazione appaltante.

Possiamo dire che il suddetto principio pone in capo all’o.e. l’onere di interpretare correttamente la documentazione di gara, di osservarne scrupolosamente tutte le prescrizioni e di curare, con diligenza professionale, la compilazione e la sottoscrizione di tutta la documentazione richiesta, in particolare quella riguardante l’offerta economica e quella tecnica.

Come correttamente confermato da consolidata giurisprudenza richiamata dal T.a.r. nella sentenza in parola, “in tema di procedura di gara, il principio di autoresponsabilità implica che ogni concorrente sopporti le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della propria documentazione, in particolar modo quando si tratta di gare gestite in forma telematica, come quella di cui si discute in questa sede, la cui partecipazione comporta la necessità di adempiere, con scrupolo e diligenza, alle prescrizioni di bando, del disciplinare e delle relative norme tecniche” (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 11 novembre 2021 n. 7507; T.a.r. Campania, Napoli, sez. VI, 16 febbraio 2022 n. 1042; T.a.r. Lazio, Roma, sez. III, 16 dicembre 2021 n. 13081).

Si tratta di un principio che riflette la responsabilità piena e autonoma del concorrente nella gestione della propria partecipazione alla gara e che si traduce nella necessità di accettare le conseguenze derivanti da eventuali omissioni, errori o violazioni delle prescrizioni del bando.
In questa prospettiva, non è consentito “traslare” sulla stazione appaltante l’onere di correggere o integrare talune carenze/omissioni del concorrente, né è possibile invocare strumenti di natura collaborativa, come il soccorso istruttorio, per colmare lacune che attengono alla sostanza dell’offerta tecnica e/o economica.

Ed infatti, il soccorso istruttorio, delineato dall’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023, pur configurandosi come uno strumento volto a garantire la massima partecipazione e a correggere errori di natura formale e/o documentale, incontra un limite invalicabile nell’offerta tecnica ed economica, il cui contenuto non è suscettibile di alcuna integrazione o modifica successiva alla scadenza del termine di presentazione. La ratio di tale limite è da individuarsi nella salvaguardia della par condicio tra i partecipanti, nella tutela dell’affidamento degli altri concorrenti e nella necessità di evitare condotte elusive o manipolative della procedura.

In particolare, l’art. 101 cit. co. 3 prevede espressamente che “la stazione appaltante [possa] sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato. L’operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”.

Secondo una piana lettura della richiamata previsione normativa, la stessa non può essere intesa come una valvola di recupero per offerte incomplete.
La finalità del chiarimento non è quella di integrare o sanare, ma esclusivamente di interpretare quanto già compiutamente formulato entro i termini di gara.
In tal senso, ogni elemento costitutivo dell’offerta tecnica e/o economica deve risultare presente, inequivoco e completo al momento della sua presentazione, essendo ogni successiva integrazione contraria ai principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

È alla luce di tali principi che deve essere letta la giurisprudenza costante che esclude ogni possibilità di sanatoria per omissioni che riguardano i dati essenziali delle offerte, ribadendo il divieto di apportare qualunque modifica al contenuto delle stesse (Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2024 n. 6875; id., sez. IV, 01 marzo 2024 n. 2042; id., sez. V, 16 agosto 2022 n. 7145; id., sez. III, 19 agosto 2020 n. 5144).

A tal proposito, nella recente sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sez. IV, 5 febbraio 2025 n. 2684, il giudice amministrativo ha avuto modo di precisare che “il principio della concorrenza va riguardato in una dimensione più ampia: il confronto competitivo, difatti, non attiene solo al contenuto delle offerte ma anche al rispetto delle modalità di presentazione delle domande; ciò, per l’evidenza, che l’assenza di errori od omissioni nella domanda di gara rappresenta un indice di affidabilità dell’offerta e di serietà del concorrente. Consentire di superare, tramite soccorso istruttorio, la commissione di errori anche importanti avrebbe l’effetto di avvantaggiare gli operatori che hanno investito risorse insufficienti nella propria struttura organizzativa interna deputata a presentare offerte nelle gare pubbliche; e dunque avvantaggiare operatori, sotto tale profilo, meno meritevoli. Conclusione che pare da evitare tenuto conto dell’esigenza di stimolare gli operatori ad una massima attenzione nella predisposizione delle proprie domande di gara, avuto riguardo all’interesse pubblico ad una loro celere conclusione; tanto più in un caso, come quello oggetto del presente scrutinio, in cui non vi sono elementi di scusabilità dell’errore perché il bando era chiarissimo in relazione al profilo in discussione e l’errore in cui è incorsa parte ricorrente avrebbe potuto essere evitato da un attenta lettura dello stesso; ciò che rappresenta un onere minimo per chi voglia contrattare con la p.a.”.

Orbene, la sentenza del T.a.r. Emilia-Romagna si inserisce in tale filone interpretativo, ribadendo che la partecipazione alla gara non tollera superficialità o approssimazione, specie quando le modalità di partecipazione sono rese chiare dal Disciplinare e dalle istruzioni operative della piattaforma telematica.

In definitiva, il principio di autoresponsabilità funge da barriera a ogni tentativo di de- responsabilizzazione del concorrente e si erge a presidio della serietà e dell’affidabilità del mercato pubblico, costituendo uno degli snodi attraverso cui si realizza l’effettiva efficienza delle procedure selettive, senza compromessi sul piano della legalità formale e sostanziale.

Brevi considerazioni conclusive

Alla luce dell’analisi condotta, emerge con chiarezza come il principio di autoresponsabilità costituisca un perno imprescindibile del sistema delle gare pubbliche, non solo quale regola di comportamento del concorrente, ma anche quale criterio funzionale alla tutela dell’interesse pubblico alla selezione di operatori affidabili, organizzati e diligenti.

La decisione del T.a.r. Emilia-Romagna si colloca pienamente in questa logica, riaffermando che il soccorso istruttorio non può mai divenire uno strumento correttivo dell’offerta economica (o dell’offerta tecnica), pena la violazione della par condicio e lo svilimento del confronto competitivo.

Il formalismo che connota tale ambito non è fine a sé stesso, ma espressione di un’esigenza sostanziale: garantire che l’aggiudicazione avvenga con operatori che abbiano dimostrato, sin dalla presentazione dell’offerta, piena capacità di conformarsi alle regole procedurali e rispetto per l’evidenza pubblica.
In conclusione, la serietà del concorrente si misura anche – e soprattutto – nella precisione e completezza della documentazione che accompagna la sua partecipazione, parametro che resta insuscettibile di sanatoria quando si tratta del cuore dell’offerta.