Voucher per il cablaggio in fibra degli edifici: come attuarli

La strategia dei voucher nel contesto delle barriere infrastrutturali

L’ipotesi di un meccanismo di incentivazione finanziaria diretta ai consumatori non rappresenta certo un approccio innovativo rispetto alle tradizionali politiche di stimolo all’offerta. Ma in questo caso specifico tale orientamento suggerisce un riconoscimento implicito delle peculiari difficoltà che caratterizzano l’implementazione capillare delle reti FTTH (Fiber To The Home) nel contesto immobiliare italiano, dove il 70% degli edifici presenta un’età superiore ai trent’anni e caratteristiche strutturali non predisposte all’integrazione di infrastrutture digitali avanzate.

In questo contesto il GIA, che sostituisce la precedente Direttiva sulla riduzione dei costi della banda larga (BCRD) del 2014, introduce disposizioni più incisive per abbattere le barriere all’installazione delle reti ad altissima capacità, con particolare attenzione alla condivisione di infrastrutture esistenti, al coordinamento delle opere di genio civile e alla semplificazione delle procedure amministrative. La maggior parte delle sue disposizioni si applicherà a partire dal 12 novembre 2025, con un calendario differenziato per specifiche misure, come quelle relative alle infrastrutture fisiche interne agli edifici (12 febbraio 2026) e alla digitalizzazione degli sportelli unici (12 maggio 2026). Molte delle misure previste dal GIA sono – come vedremo – già da tempo state previste dal legislatore italiano che le ha adottate quindi con lungimiranza, ad esempio quelle che impongono che tutti gli edifici nuovi e quelli sottoposti a opere di ristrutturazione importante si dotino di una infrastruttura predisposta per la fibra.

Infine, l’idea di un voucher appositamente dedicato alla parte infrastrutturale, non quindi orientato a sostenere direttamente la domanda dei servizi, non è nuova ed è stata oggetto anche di una consultazione da parte di Infratel circa 2 anni or sono. A beneficiarne dovrebbero essere in particolare quelle utenze, anche nelle cosiddette aree nere che per condizioni infrastrutturali non sono state ancora raggiunte dalla fibra, ma la modalità e l’esatta finalità dell’intervento potranno condizionarne il successo. Ad esempio: il voucher coprirà solo la spesa dell’infrastruttura verticale o anche la connessione al punto di accesso dell’edificio interno alla proprietà privata?

Architetture di rete e implicazioni economiche: verso un nuovo equilibrio?

Nel panorama tecnologico attuale, la coesistenza di diverse architetture di rete (FTTC, FTTB e FTTH) riflette un complesso bilanciamento tra avanzamento tecnologico, sostenibilità economica e adattabilità al contesto edilizio. L’eventuale introduzione di voucher, combinata con le disposizioni del Regolamento GIA sull’accesso alle infrastrutture fisiche esistenti, potrebbe alterare significativamente questo equilibrio, accelerando la transizione verso soluzioni integralmente in fibra.

L’architettura FTTC (Fiber to the Cabinet), che mantiene il doppino in rame per l’ultimo miglio, ha rappresentato finora un compromesso economicamente efficiente in contesti caratterizzati da elevata frammentazione abitativa e complessità implementativa. Sebbene le tecnologie siano riuscite a rendere via via sempre più performanti le connessioni FTTC, rendendole in grado di rispondere alle esigenze attuali della domanda, le sue limitazioni prestazionali la rendono progressivamente inadeguata rispetto a future esigenze di connettività che potrebbero riguardare l’erogazione di servizi a maggiore assorbimento di banda.

La soluzione FTTB (Fiber to the Building), che estende la fibra fino all’edificio ma non alle singole unità abitative, costituisce un’opzione intermedia che riduce gli ostacoli implementativi ma introduce potenziali colli di bottiglia nel segmento terminale della rete.

In questo contesto normativo evoluto, l’architettura FTTH, tecnologicamente superiore ma economicamente più onerosa, potrebbe beneficiare di un doppio stimolo: da un lato l’intervento pubblico attraverso i voucher supererebbe le barriere economiche dal lato della domanda; dall’altro le disposizioni del GIA faciliterebbero l’implementazione dal lato dell’offerta, riducendo i costi e i tempi di installazione.

Il Regolamento GIA introduce un approccio più strutturato all’accesso all’infrastruttura fisica, stabilendo che gli operatori di rete e gli enti pubblici che possiedono o controllano tali infrastrutture debbano soddisfare le richieste ragionevoli di accesso a condizioni eque e ragionevoli, anche riguardo al prezzo. Particolarmente significativa è l’introduzione di criteri dettagliati per determinare queste condizioni, inclusa la sostenibilità economica degli investimenti in base ai loro profili di rischio e la necessità di un equo ritorno dell’investimento.

La multidimensionalità degli ostacoli implementativi: oltre il fattore economico

Se l’aspetto economico rappresenta indubbiamente una barriera significativa all’adozione di soluzioni FTTH, il Regolamento GIA riconosce implicitamente la natura multidimensionale delle sfide implementative, affrontando sistematicamente ciascuna di esse:

• Complessità tecnico-strutturali: Il passaggio della fibra attraverso edifici non predisposti richiede interventi invasivi e soluzioni ingegneristiche personalizzate che trascendono la mera dimensione economica. Il Regolamento affronta questo aspetto attraverso disposizioni dettagliate sull’infrastruttura fisica interna agli edifici e sul cablaggio in fibra, imponendo agli Stati membri di adottare norme o specifiche tecniche per garantire la standardizzazione e l’interoperabilità.
• Frammentazione decisionale: La struttura condominiale italiana, caratterizzata da processi decisionali complessi e potenzialmente conflittuali, può generare impedimenti procedurali anche in presenza di incentivi economici, ma le norme che garantiscono il diritto di accesso alle infrastrutture fisiche interne agli edifici e ai punti di accesso, possono superare i potenziali veti decisionali.
• Asimmetrie informative: La limitata consapevolezza dei benefici associati alla connettività ultraveloce può ridurre l’efficacia degli incentivi economici in assenza di adeguate campagne informative.
• Competenze specialistiche: La carenza di personale qualificato per l’implementazione capillare di soluzioni FTTH potrebbe generare colli di bottiglia operativi anche in presenza di domanda stimolata artificialmente.
• Colli di bottiglia procedurali: L’introduzione di sportelli unici digitalizzati, con l’obbligo di mettere a disposizione online tutte le informazioni sulle procedure e condizioni applicabili, rappresenta un significativo avanzamento verso la semplificazione amministrativa.

In questo quadro, un sistema di voucher si integrerebbe efficacemente con le misure del Regolamento GIA, affrontando l’aspetto economico mentre la normativa europea aggredisce gli ostacoli procedurali, informativi e tecnici.

Il contesto normativo: un ecosistema in evoluzione

L’eventuale introduzione di un sistema di voucher nel contesto del nuovo Regolamento GIA trascenderebbe la mera dimensione dell’incentivo economico, generando potenziali ripercussioni su molteplici livelli dell’ecosistema digitale nazionale:

•           Dinamiche competitive: l’incentivazione della domanda, combinata con le disposizioni del GIA sull’accesso alle infrastrutture fisiche e sul coordinamento delle opere di genio civile, non dovrebbe alterare significativamente gli equilibri competitivi tra operatori: in Italia, a seguito dell’operazione di separazione proprietaria della rete fissa di TIM, la gran parte dell’infrastruttura fisica è gestita da due operatori wholesale-only: Fibercop e Openfiber.

•           Riequilibrio territoriale: il Regolamento GIA riconosce esplicitamente l’importanza strategica dell’installazione di VHCN (Very High Connection Network) nelle regioni rurali, remote e scarsamente popolate, nonché negli alloggi sociali, considerandole prioritarie per i progetti di investimento pubblici. Un sistema di voucher dovrebbe però tenere conto degli interventi pubblici già disposti per la realizzazione delle infrastrutture nelle aree bianche (e grige) favorendo quindi i “coni d’ombra” rappresentati dagli edifici non connessi nelle aree nere, questo è un aspetto molto importante che può, tra l’altro, valorizzare il voucher: sarebbe assurdo quindi far beneficiare alcune situazioni di un doppio intervento pubblico.

•           Governance multilivello: l’articolato sistema di organismi competenti previsto dal GIA (organismi nazionali per la risoluzione delle controversie, sportelli unici, punti di accesso digitali nazionali) richiede un coordinamento efficace con l’eventuale sistema di gestione dei voucher, per garantire coerenza implementativa e massimizzare le sinergie.

Particolarmente rilevante in questo contesto appare la proposta, emersa già nel 2012 dal Comitato NGN Italia, di definire il ruolo dell’”Operatore di Immobile” come responsabile unico della realizzazione e gestione dell’infrastruttura condivisa. Tale modello acquisterebbe ulteriore rilevanza alla luce dell’articolo 11 del Regolamento GIA, che prevede orientamenti del BEREC sulle condizioni di accesso all’infrastruttura fisica interna agli edifici. Si tratta di un modello confermato già in precedenza dall’Agcom con l’emanazione delle Linee Guida in materia di accesso alle unità immobiliari e ai condomini per la realizzazione delle reti in fibra ottica (Delibera 293/21/CONS).

Le norme nazionali sulla semplificazione dell’accesso infrastrutturale

Come accennato, già l’ordinamento italiano aveva anticipato alcune norme del GIA, ad esempio l’articolo 52 del Codice delle Comunicazioni Elettroniche sancisce un certo livello di limitazione alla proprietà privata a favore dell’installazione di reti in fibra ottica, mentre il comma 4-bis dell’articolo 8 del Dlgs 33/2016 equipara i lavori di cablaggio alla manutenzione straordinaria urgente (ad eccezione degli edifici soggetti a tutela dal Codice dei beni culturali).

L’articolo 135-bis del Testo Unico dell’edilizia impone obblighi di predisposizione infrastrutturale negli edifici di nuova costruzione e in tutti i casi in cui l’opera richieda il permesso a costruire (inclusi quindi i casi di ristrutturazione profonda che richiedano tale permesso): più precisamente il testo unico parla di infrastruttura fisica multiservizio passiva interna, intesa come il complesso delle installazioni presenti all’interno degli edifici contenenti reti di accesso cablate in fibra ottica con terminazione fissa o senza fili che permettono di fornire l’accesso ai servizi a banda ultralarga e di connettere il punto di accesso dell’edificio con il punto terminale di rete.

L’evoluzione regolamentare sull’accesso alle infrastrutture esistenti

L’articolo 8 del D.lgs. 33/2016 disciplinava il diritto degli operatori di utilizzare impianti già realizzati. La Delibera AGCOM 293/21/CONS forniva Linee Guida operative per le interazioni tra operatori e condomini. A livello europeo, l’emanazione del regolamento UE 2024/1309 sulle infrastrutture Gigabit (GIA) segna un ulteriore avanzamento verso l’armonizzazione normativa.

L’evoluzione del quadro normativo europeo, con il passaggio dalla direttiva BCRD al Regolamento GIA, rappresenta un salto qualitativo nella strategia di digitalizzazione comunitaria. Il nuovo Regolamento, direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, garantisce un livello di armonizzazione normativa senza precedenti, superando la frammentazione che ha caratterizzato l’implementazione della precedente direttiva.

In questo contesto, un sistema di voucher “italiano” si collocherebbe all’interno di un ecosistema normativo evoluto, caratterizzato da:

•           Rafforzamento dei diritti di accesso: il GIA estende significativamente il perimetro degli obblighi di accesso alle infrastrutture fisiche, includendo edifici, arredi stradali, e potenzialmente anche edifici commerciali privati in zone rurali o remote.

•           Digitalizzazione procedurale: l’obbligo di sportelli unici completamente digitalizzati, con strumenti per l’accesso alle informazioni e la gestione elettronica delle procedure amministrative, rappresenta un significativo avanzamento verso l’efficienza implementativa.

•           Tempi certi per le procedure: l’introduzione di termini perentori per il rilascio dei permessi (quattro mesi) e per la risoluzione delle controversie, accompagnati da meccanismi di approvazione tacita, accelererebbe significativamente i tempi di implementazione.

•           Standardizzazione tecnica: l’obbligo per gli Stati membri di adottare norme o specifiche tecniche per l’infrastruttura fisica interna agli edifici e il cablaggio in fibra garantirebbe l’interoperabilità e la scalabilità delle soluzioni implementate.

Un efficace sistema di voucher quindi dovrebbe essere calibrato per massimizzare le sinergie con queste disposizioni, evitando sovrapposizioni e garantendo complementarità tra incentivi economici e facilitazioni procedurali.

Alcune raccomandazioni strategiche sul voucher

L’analisi del potenziale impatto dei voucher per il cablaggio in fibra è fondamentale per il suo successo, ciò riguarda anche le modalità mediante la quale sarà erogato. Pertanto, il Governo dovrebbe valutare attentamente il “disegno” della misura.

Come già accennato, il voucher dovrebbe essere utilizzato principalmente per favorire la realizzazione di connessioni FTTH negli edifici situati nelle aree nere, che – a causa della complessità degli interventi infrastrutturali necessari – non sono stati ancora oggetto di alcuna iniziativa. Si tratta di casi che, a differenza delle aree bianche (e in parte nelle aree grigie), non hanno beneficiato di interventi pubblici a sostegno della realizzazione delle reti.

L’assegnazione del voucher all’utenza permetterebbe di superare eventuali vincoli legati agli aiuti di Stato, anche se anche le modalità di attribuzione dovrebbero essere attentamente valutate. Infatti, il voucher non dovrebbe essere assegnato “direttamente” all’utente finale, mentre dovrebbe avere una stretta connessione con una “richiesta di intervento” da parte dell’utente finale. Nel contesto italiano, infatti, la rete è sostanzialmente costruita da operatori non verticalmente integrati mentre l’utente ha rapporti solo con chi fornisce il servizio di connettività, non con chi realizza l’infrastruttura. Inoltre, un intervento FTTH difficilmente si limita a servire un singolo utente: di norma riguarda l’intero edificio o più unità immobiliari collegate da un medesimo impianto verticale.

Inoltre, il voucher dovrebbe finanziare la realizzazione della rete FTTH fino all’ingresso di ciascuna unità immobiliare, rendendola tecnicamente pronta alla connessione (“ready-to-FTTH”).

In altre parole, non avrebbe senso assegnare il voucher soltanto al proprietario che per primo richiede l’intervento, se anche altri ne beneficiano. Si pensi, ad esempio, al caso in cui il richiedente si trovi all’ultimo piano: se fosse assegnato al solo richiedente un voucher di importo identico per tutti risulterebbe iniquo, dato che i costi di collegamento aumentano con l’altezza del piano. Al tempo stesso, sarebbe inefficiente usare un voucher per collegare una sola unità immobile al primo piano, perché eventuali richieste successive da parte di altri proprietari (piani superiori) richiederebbero nuovi interventi, con costi duplicati per alcune attività.

Con queste premesse, si potrebbe prevedere un modello in cui il primo utente che richiede il voucher per un’infrastruttura verticale – che serve più unità immobiliari – diventa una sorta di “capofila”, attivando la procedura anche per gli altri utenti potenzialmente serviti. La richiesta potrebbe essere meramente “ricevuta” da un operatore di servizi, che a sua volta dovrebbe necessariamente chiedere un intervento degli operatori wholesale.

Diventa quindi cruciale prevedere una collaborazione tra gli operatori wholesale, che – caso per caso e sulla base di criteri oggettivi e preventivamente concordati, eventualmente col supporto di Agcom, – dovrebbero stabilire quale dei due operatori sia incaricato di realizzare l’infrastruttura. L’operatore individuato assumerebbe il ruolo di “operatore dell’immobile”, offrendo accesso a tutti gli operatori che offrono il servizio, e sarebbe tale operatore dell’immobile a ricevere direttamente i voucher relativi a tutte le unità immobiliari servite. In caso di disaccordo tra gli operatori sull’applicazione dei criteri o sull’individuazione del soggetto realizzatore, si potrebbe prevedere un intervento dell’Agcom come autorità di arbitraggio per risolvere le controversie, come già previsto per le tematiche del GIA.

Infine, il voucher non dovrebbe essere assegnato alla persona fisica, ma all’”utenza”, intesa come sede del servizio, cioè l’unità immobiliare.

Questo approccio permetterebbe anche che uno stesso soggetto possa beneficiare di più voucher, se proprietario di più unità immobiliari in edifici non serviti dalla fibra. Allo stesso tempo, dovrebbe essere escluso l’utilizzo del voucher per un’unità immobiliare situata in un edificio già servito dalla fibra, salvo che la mancata connessione all’ingresso dell’unità non sia dipesa da difficoltà infrastrutturali che rendevano l’intervento significativamente più oneroso rispetto a quello necessario per le altre unità immobiliari dello stesso edificio.

Voucher: leva importante, ma sfidante

In un ecosistema digitale in rapido mutamento, l’ipotesi di introdurre un sistema di voucher per il cablaggio in fibra ottica degli edifici può rappresentare una leva importante, ma non priva di complessità operative, serve quindi un approccio pragmatico.

Se calibrato correttamente, il voucher può infatti accelerare la transizione verso architetture FTTH, contribuendo a rafforzare la competitività del Paese nell’era Gigabit. Tuttavia, per massimizzare l’efficacia dell’iniziativa, sarà fondamentale un disegno attento delle modalità di erogazione, in grado di superare le rigidità strutturali del nostro patrimonio edilizio e di valorizzare le sinergie con il nuovo quadro normativo europeo introdotto dal Regolamento GIA.

La collaborazione tra operatori di rete wholesale only, il ruolo centrale dell’”operatore di immobile” e un approccio multilivello alla governance con il supporto dell’Agcom rappresentano, elementi imprescindibili per tradurre questa opportunità in un’effettiva accelerazione della trasformazione digitale italiana.